——國土部地勘司負責人談《關于加強頁巖氣資源勘查開采和監督管理有關工作的通知》
 

我國頁巖氣開采迎來一個新的里程碑。為加快推進和規范管理頁巖氣勘查開采，在國務院批準頁巖氣為新礦種基礎上，國土資源部近日出臺了《關于加強頁巖氣資源勘查開采和監督管理有關工作的通知》。

為何在此時出臺《通知》，它又將對促進我國頁巖氣開采起到哪些促進作用？國土資源部地質勘查司有關負責人對此進行了解讀。

發揮市場配置資源作用推進頁巖氣勘查開發

頁巖氣是從頁巖層中開采出來的天然氣，具有開采壽命長和生產周期長的優點。隨著能源壓力增大，作為常規能源的重要補充，頁巖氣逐漸進入人們的視野并受到熱捧。它的發現改變了全球能源版圖。埃克森美孚發布的《2030年能源展望報告》指出，從2005年至2030年，非常規天然氣產量預計將增長5倍，其中美國的非常規天然氣產量增長最快，至2030年，其產量將滿足美國一半以上的天然氣需求。全球增長最快的天然氣供應是頁巖氣和煤層氣等非常規天然氣。

目前，全球有30多個國家啟動了頁巖氣勘查開發，美國是頁巖氣開發最早、最成功的國家。1981年，第一口頁巖氣井壓裂成功，實現了頁巖氣開發的突破。本世紀以來，隨著水平井大規模壓裂技術的成功應用，美國頁巖氣快速發展。

國土部地勘司該負責人表示，我國頁巖氣勘查開發仍處在探索起步階段，初步評價資源潛力大，通過努力有望成為能源的重要組成部分。國土資源部的數據顯示，到2020年，我國天然氣消費將達到每年3000億立方米，屆時，如果頁巖氣能達到1000億立方米，將有助于降低我國對石油天然氣的依賴，對改變我國整體能源格局發揮作用。

該負責人介紹道，國土資源部對頁巖氣資源調查評價、資源管理已開展了一系列工作：如開展了頁巖氣資源調查評價，組織實施了陜西延長和貴州黃平兩個頁巖氣開發利用示范基地建設，部署建立起頁巖氣儲量評價及相關技術標準規范體系，與發改委、財政部、能源局共同編制發布《頁巖氣發展規劃（2011—2015年）》。2011年6月國土資源部完成首次頁巖氣探礦權區塊招標出讓試點，2012年國土資源部又啟動第二次頁巖氣探礦權公開招標。這些工作的推進，為出臺政策措施奠定了實踐基礎。

他強調，加強頁巖氣勘查、開采，對提高我國能源資源保障能力，優化能源結構，改善生態環境，促進經濟社會可持續發展，均具有重要意義。《通知》的出臺旨在充分發揮市場配置資源的基礎性作用，正確引導和充分調動社會主體的積極性，加快推進、規范管理頁巖氣勘查開采活動，促進我國頁巖氣勘查開發快速、有序、健康發展。

“開放市場”原則

作為一種清潔高效的新型能源礦種，頁巖氣成為近年來各類投資主體銳意進軍的新興市場。那么作為新型能源礦種，頁巖氣在資源管理上與石油天然氣有哪些不同？該負責人說，與石油天然氣資源管理相同的是，頁巖氣勘查、開采登記由國土資源部一級管理。不同的是，《通知》規定，頁巖氣勘查開采實行“開放市場”原則，鼓勵社會各類投資主體依法進入頁巖氣勘查開采領域，而石油天然氣勘查開采須國務院批準的有資質的企業才可進行。

《通知》明確，獨立企業法人，具有相應資金能力、石油天然氣或氣體礦產勘查資質都可以申請頁巖氣探礦權；申請人不具有石油天然氣或氣體礦產勘查資質的，可以與具有相應地質勘查資質的勘查單位合作開展頁巖氣勘查、開采。這使得各類投資主體均可進入頁巖氣勘查開采領域。

多種投資主體進入頁巖氣領域，可以起到促進競爭的作用，但如何防止圈而不探、炒作資源、不規范操作等現象呢？對這個問題，該負責人說，針對頁巖氣勘查開采市場可能出現的放開容易亂、圈而不探、礦權炒作等問題，要通過加強監管來解決。《通知》規定，頁巖氣勘查實行承諾制。探礦權申請人在申請頁巖氣探礦權時，應向國土資源部承諾勘查責任和義務，包括資金投入、實物工作量、勘查進度、綜合勘查、區塊退出、違約和失信責任追究等。具體在監管上，實行部省兩級監督，強化監管，確保企業的勘查承諾履行到位。《通知》還規定：省級以上國土資源主管部門依據法律法規和礦業權人的勘查實施方案、開發利用方案、承諾書等，對頁巖氣區塊的勘查、開采活動進行監督管理。其中，國土資源部負責頁巖氣勘查開采年度檢查和督察工作，省級國土資源主管部門承擔本行政區域內頁巖氣勘查開采年度檢查和督察實施具體工作。

此外，目前相當一部分頁巖氣資源位于石油天然氣區塊內，而這些區塊大部分為石油企業所有，其他企業難以介入，如何盤活這些頁巖氣資源？對此，該負責人表示，根據國土資源部頁巖氣資源潛力調查評價，我國頁巖氣可采資源潛力為25萬億立方米，初步優選出頁巖氣有利區塊180個，面積111萬平方公里，其中77%的有利區塊面積、80%的資源潛力處于現有油氣區塊內。針對這種情況，《通知》提出政策措施“鼓勵開展石油天然氣區塊內的頁巖氣勘查開采”。所謂鼓勵，首先鼓勵石油公司優先勘查開采其區塊內的頁巖氣；第二，石油公司不勘查開采的，在不影響石油、天然氣勘查的前提下，另行向其他投資主體出讓頁巖氣探礦權。第三，石油、天然氣勘查投入不足，前景不明朗但具備頁巖氣資源潛力的區塊，依法要求石油公司退出區塊，設置頁巖氣探礦權。

加強開采科技攻關 全面開展調查評價

我國頁巖氣勘查開發仍處在探索起步階段，勘探開發成本高、風險大，短期內缺乏經濟效益，國土資源部將從哪些方面來支持頁巖氣勘查開發？該負責人介紹，國土資源部已開展了調查評價、示范基地建設等支持頁巖氣勘查開發的工作。這次，《通知》中提出了更多的支持措施：全面開展頁巖氣資源調查評價、加強頁巖氣勘查開采科技攻關、開展頁巖氣勘查開采示范、依法減免頁巖氣礦業權使用費和礦產資源補償費、保障頁巖氣勘查開采用地需求、建立部省協調聯動機制等。

《通知》強調，要加強頁巖氣勘查開采科技攻關。加強基礎理論研究，加大技術攻關力度，創建我國頁巖氣勘查、開采理論和技術體系。加強頁巖氣勘查、開采科學技術國際合作，搭建企業、科研機構和高等院校的合作平臺，快速提高我國頁巖氣勘查、開采技術水平。

《通知》同時提出，要通過調查評價，以降低商業勘查風險；通過勘查開采示范，促進頁巖氣產能增長；通過部省協調聯動，為頁巖氣勘查開采創造良好的環境。這些支持措施將有助于頁巖氣的探索起步，加快頁巖氣勘查開發步伐。

開采頁巖氣不以犧牲環境為代價

盡管頁巖氣的出現很大程度上改變了美國的能源格局，但由于其開發過程中存在的環保問題，一直受到環保人士的抵制。這也是國內頁巖氣開采的重點考量內容。該負責人說，頁巖氣勘探開發由于可能污染地下水源、導致甲烷泄露等問題而受到質疑，但過去10年，沒有發現美國頁巖氣開發給環境帶來顯著負面影響。盡管如此，在頁巖氣勘查開發中仍要高度重視環境問題，對此，《通知》做出了規定：要求依法加強環境保護，頁巖氣礦業權人在勘查、開采過程中，應當嚴格執行相關法律法規和國家標準，保護地下水、地表和大氣環境；在勘查、開采工作結束后，必須按規定進行土地復墾。

此外，頁巖氣的很多有利區都處在國家扶貧重點區域，如何讓當地受益于頁巖氣的勘查開發？對于這一問題，《通知》要求，頁巖氣勘查轉入開采階段的，頁巖氣礦業權人應當采取在區塊所在省（區、市）注冊公司等方式，支持資源所在地經濟社會發展。