經濟所有制形式的改革談不上體制改革，體制問題帶來的弊病不是企業能克服的。近幾年不少專家學者、政府官員也曾絞盡腦汁謀劃能源發展改革之計，但普遍效果不佳，其中原因為首先缺乏直面現實困難和體制頑疾的勇氣。行政體制改革是政府向自己“開刀”，必須要有“壯士斷腕”的勇氣，這并非向政治制度宣戰，只是希望其更高效、更廉潔、更公正、更透明。　

我國的經濟增速自2010年放緩下行到現在已經有5年多時間了，期間表現最為突出的要數能源行業，從供不應求到供大于求，過山車般的感覺使能源行業倍感失落。能源行業關聯性大、關注度高，這幾年也飽受爭議，這些爭議促使政府官員和專家學者不斷地探索能源改革，一些能源專家學者先后提出混合經濟所有制，電力、油、氣改革方案，以及所謂供給側結構性改革等重大方案。這些學術成果有的是開了花、未結果，有的是只見樓梯響、不見人下來，有的則是給現實狀況換了一種時髦說法。在能源改革似乎按照這個思路前進時，筆者不能不說“跑偏了！”這不是無根據地否定當前的學術成果，而是這些學術成果實在不能與當前現實掛鉤，學術成果不能轉換為改革成果其癥結何在，應當認真反思。

行政體制改革是能源改革的根本

能源改革也稱之為能源體制改革，目前提出的改革方案不能認為是“體制”改革，體制是為實現制度而建立的行政架構以及管理社會各方面事務的規范體系。不涉及這兩方面從何認為是體制革命？行政體制改革的目的是使政府職能更好地為能源發展服務，目前的討論及方案只是關注能源行業的表面現象或形式上的問題，并未觸及實質問題。

改革開放幾十年，我國經濟從高速增長到低速下行，有全球經濟低迷的原因，也更有我們自身的原因，自身原因最大的問題是行政體制的束縛，不能說行政體制改革是一切經濟發展的“萬靈丹”，但是沒有行政體制改革，能源改革寸步難行。目前能源改革收效甚微的原因在于進行了一場“本末倒置”的改革，如政府提倡供給側提供優質高效清潔環保的能源，從國家財政上也大力支持，但棄水、棄光、棄風時有發生，分布式能源也因以熱定電季節性強等原因經濟性差步履艱難。

行政體制改革的核心是審批、監管制度的改革

我國目前的行政體制仍沿用計劃經濟思路，其特征是重審批、輕監管，將本該由市場決定的事情由政府決定，本該由政府監管的事情失去監管，在能源項目的審批制度和監管制度上尤為典型。

如一些大型能源項目已經開工建設甚至試車運行，審批程序幾年還沒有走完；一個小小的加氣站審批和評審，批給誰、不批給誰、何時批都是有“講究”的，其中不乏權力尋租，審批制度成了腐敗之源。一個工藝流程簡單、設備極少、生產過程清潔的分裝設施，多達10多個部門管理，一次又一次審查評審(當然如消防安全等事項的審查是必須的)，主管部門都將權力發揮的淋漓盡致，甚至超限，造成企業耗時耗力成本增大，有的項目甚至錯過最佳建設時期，致使項目不能上了。

有些壟斷經營的行業審批之后的監管幾乎無人過問，如對百姓普遍反映的價格公正、服務質量等問題，監管和被監管者可謂“貓鼠一窩”。如居民電費和采暖費，過去煤價漲一次上調一次，現在煤價大幅下調，卻不見電費和采暖費下調，電費成本現在也是企業的沉重負擔；再如有特許經營權的行業收取初裝費，謂之用于上游建設，但此費用是否合理？而收了初裝費上游設施由誰投資，用戶是否參與分紅？用戶配電設施的供貨和安裝只能由供電局負責，否則不給供電，有的企業已關門停產，但供電局仍照收不誤巨額用電貼費。

美國的能源管理體制值得借鑒

美國能源部(DOE)負責制定和實施聯邦的能源政策和能源戰略安全；負責能源行業行政管理；負責油氣進口管理；負責能源領域里新技術新裝備的研發推廣。聯邦能源監管委員會(FERC)雖設于能源部，但獨立運作，委員會主席由總統提名，國會批準，共有5名委員。下屬6個專業監管辦公室，各類專業技術人員1200多名。FERC的所有決定由聯邦法院審議，而不是由總統和國會審議。主要職責依法制定聯邦政府職權范圍內的能源監管政策并實施監管職能，如洲際之間的水、電、氣、油管道的核準和運行管理；負責批準和許可液化天然氣接收站項目；負責價格的監管；負責接受投訴和進行行政處罰。美國先后制定各種能源政策和監管政策法規，如《天然氣法》、《天然氣政策法》、反壟斷法規《謝爾曼反托拉斯法》等等。DOE全面依法行政管理，FERC嚴格依法監管市場。并非美國的“月亮更圓”，而是我國的“月亮確有殘缺”，學習美國經驗、制定能源發展和能源管理法律法規、簡化行政審批、注重市場監管應是我國能源改革的方向。

我國雖成立了以總理為首、重要職能部委部長為成員的國家能源委員會，國家能源委員會應該理解為政策上的宏觀引導，既不施行行政管理職能又不施行市場監管職能，能源各部門往往自行其是，造成了我國能源政策的混亂局面。

第一步是要有勇氣面對現實

近幾年不少專家學者、政府官員也曾絞盡腦汁謀劃能源發展改革之計，但普遍效果不佳，其中一個原因是首先缺乏直面現實困難和體制頑疾的勇氣，一是不能正確對待國內經濟困難，將“經濟困難”說成是“經濟進入新常態”，這種說法如同將“身體有病”說成“身體進入新常態”，這如何醫病？二是政府官員、專家學者對行政體制改革“噤若寒蟬”。專家學者可能害怕因說錯話而引火燒身，政府官員當然害怕革命革到自己頭上，既得利益者害怕失去地盤，行政體制改革的阻力十分頑強。從上到下有些官員糊弄中央，簡政放權避重就輕，實質性權力無一放開。如取消“外地防雷工程專業資質備案”，取消“咖啡師、糖果師、插花員資格認定”，從這兩個“放權”即可知戀權到何種程度，也可知放權的艱難程度。

行政體制改革是政府向自己“開刀”，必須要有“壯士斷腕”的勇氣。我們應該意識到，這是一場攻堅戰，與上世紀80年代改革開放之初比較還要難，那時我們面對的是百廢待興的市場，“解放思想，實事求是，團結一致向前看”是全黨全民的共識，如今面對的是權力和資本構筑的“無形網”，網中各種利益互相交織、盤根錯節、撼山易撼體制難，但再難也得知難而進，這并非向政治制度宣戰，只是希望其更高效、更廉潔、更公正、更透明。

三個重大學術成果

未能有效轉化的原因淺析

混合經濟所有制方案。曾幾何時，“混合經濟所有制”成為提高經濟活力、改革國有大型能源公司的良策，某國有大型石化公司曾引進民營資本，作了新鮮大膽的改革嘗試。但經濟所有制形式的改革談不上體制改革，因為不管國有股份民營股份誰占多少，不管混合公司多有活力(何況是否有活力有待考驗)，不管全國混合經濟體有多少，體制問題帶來的弊病不是企業能克服的，此種改革方案過于簡單化。與國有公司的資本比較，民營股份仍是比例小，甚至是滄海一粟，混合公司仍是國有資本擁有最大的決策權，對國有企業談不上改變自身毛病。法國燃氣公司(GDF)，韓國燃氣公社(KOGAS)都是國有企業，但在世界上都是充滿活力、具有競爭力的著名公司。能源事業事關重大，資源的開發和調配掌握在國有企業手中并無不妥。

“放開兩頭，管住中間”方案。幾年來的不斷探索，能源專家學者對電力、油、氣的改革共識是“放開兩頭，管住中間”，政府也多次通過文件予以認可，但是兩頭開放不是新鮮之政。前多年陜北油井放開了、山西煤窯放開了，后來一個強行收回、一個強行整合，其中的教訓應該總結。而城鎮天然氣管網特許經營權早已放開，結果又如何？“管住中間”成立國家管道公司，這不是又一新的壟斷機構嗎？上游絕大部分資源開采已被“幾大油”瓜分，現在放開部分的比重能占多大？放開后上游誰仍擁有最大發言權？在天然氣行業中從打井集輸、管道輸送、再到用戶這一全產業鏈中想統吃的企業并不多，下游關心的是上游的價格和服務，不在乎于誰在干，而在乎如何干。此外，上下游關系相對而言，如城鎮天然氣公司對中石油是下游，對居民而言是上游，放開后不是照樣壟斷市場嗎？

重要的是行政體制發揮對市場監管作用，監管缺失亂象叢生，監管到位，百姓歡喜。

供給側結構性調整方案。在我國經濟下行所有行業都十分困難的情況下，社會輿論聚焦于供給側，但問題并不在供給側，當年供給側快速發展也是應市場之需，如今是終端市場嚴重萎縮導致供給側出現問題，刺激終端市場才是根本。現在的一些言論有些滑稽，如“供給側結構性改革”，不用花大力氣推動，產品銷不出去，自然而然去產能。試問目前供給側的現狀幾分是被動調整的結果？幾分是改革的成果？如煤礦關了、油井停了、天然氣增速放緩了、發電量減少了，總不能全是供給側結構性改革的成果吧？當然供給側淘汰落后產能，優化產品結構，降本增效等也是必須的。

三個重大能源改革方案不見成效或預測很難見效的原因正是行政體制改革遲緩，行政體制改革包括法律法規的建立完善是“綱”，“綱”舉才能“目”張，否則一事無成。

能源體制改革幾點意見

能源立法要有一定高度和統領性。能源的高效清潔利用涉及國家經濟安全、環境安全、戰略安全，能源立法必須站在這個高度看問題。我國目前僅有的《電力法》、《煤炭法》、《節能法》、《可再生能源法》等法規，除零碎化、操作性不強外，更重要的是缺乏頂層設計、缺乏統領性、立法高度不足。能源行業目前各自為政的亂象正是法律法規的統領性不足造成。清潔能源發展遲緩的現象正是法律法規高度不足造成。

能源政策與環境保護政策必須相互配合。該硬的要硬，如對待煤改氣和治理機動貨運車(船)排污；該軟的要軟，如給清潔能源提供補貼。目前，清潔能源推廣不力的現狀正是政策該硬不硬、該軟不軟的后果。

能源體制改革放要放得開，管要管的住。能源項目的行政審批除資源開采、進口配置外，其余應該取消。項目投資由企業自主決定，項目的安全、環保、節能等重大環節的審批實行“一站式”服務，要認識到行政體制也是生產力。同時對壟斷行業的價格監管和服務監管要加大行政力度和處罰力度。

設立國家能源監管委員會。能源監管和能源行政管理必須是兩條線，能源監管委員會負責市場準入、價格監管和受理舉報投訴，行政執法與處罰。能源監管委員會實行垂直管理，法律應賦于能源監管委員會如美國FERC一樣的地位。(作者系陜西省燃氣設計院院長)